Amsterdam komt ruimte voor woningen tekort. Kan het groeien rondom Schiphol?

Bron: NRC


De zuidwestflank van Amsterdam, gedomineerd door Schiphol, is een dode hoek. Door corona is groei voor Schiphol iets minder vanzelfsprekend. Kan de stad, hard op zoek naar ruimte voor woningen, toch die kant op bewegen?

Vanaf hier is het nog geen tien kilometer naar de Dam, maar het landschap oogt als een kruising van een bedrijventerrein in verval en het Vlaamse platteland. Leegstaande kassen, vrijstaande huizen aan weerszijden van een kaarsrechte weg, hobbelige weilanden, een eenzame conifeer die uit zijn krachten is gegroeid, tuincentra, een sober jarenzestigwijkje, caravanstallingen, betonnen platen die ooit de toegangsbruggen vormden tot inmiddels gesloopte boerderijen. En uitgestrekte parkeerterreinen, deels nagelnieuw. Parkeren heeft hier potentie, getuige een verhuurbord van een makelaar: „Schipholparkeren toegestaan.”


Welkom op de zuidwestflank van Amsterdam, het lelijke en vooral onbekende eendje van de stad. Ik ben onderweg met fotograaf Theo Baart, die de naastgelegen Haarlemmermeer al zijn hele werkzame leven in beeld brengt en onlangs een fotoboek over Groot-Amsterdam publiceerde. Zelfs hij moet bekennen dat het gebied tussen Uithoorn, Aalsmeer en Amstelveen hem tamelijk vreemd is.


Zelf beland ik hier weleens als ik na een fietsrondje Groene Hart een kortere route naar huis wil nemen – steevast verdwaal ik dan tussen de infrastructurele doorsnijdingen en het uitgestrekte veilingcomplex van Aalsmeer. Lawaailandschappen, noemt architect en stedenbouwkundige Kees Christiaanse de gebieden in de slagschaduw van luchthavens waar de normale stedelijke ontwikkeling op pauze staat. Uitgerekend hier, tussen de hotspots Schiphol en de Zuidas, zijn Theo Baart en ik terechtgekomen in onze zoektocht naar groeimogelijkheden voor het uitdijende Amsterdam. Een kansloze missie?


Een wijkje toevoegen

In de uitsparingen tussen de ‘geluidscontouren’ van Schiphol is hier en daar nog plaats voor woningbouw: Amstelveen wil in het najaar aan de zuidrand een wijkje toevoegen en Uithoorn hoopt grond voor woningen vrij te spelen door sportvelden te verplaatsen naar een locatie onder de Aalsmeerbaan. Het is de vraag of dat allemaal lukt, want onder de Omgevingswet, die in 2022 in moet gaan, gaan strengere geluidsnormen gelden. De Aalsmeerse wethouder Robert van Rijn (VVD): „Voor Aalsmeer geldt al dat op 71 procent van het grondgebied geen woningbouw meer mogelijk is. Nu gaan we naar 100 procent.”


Het zijn niet alleen strengere normen die de woningbouw parten spelen, het vliegverkeer boven dit gebied is ook fors toegenomen. Niet alleen absoluut, omdat Schiphol nu eenmaal groeide, maar ook relatief. Terwijl het totaal aantal vluchten sinds 2007 met 12 procent steeg, groeiden de twee banen die de zuidwestflank van Amsterdam belasten met respectievelijk 45 procent (Aalsmeerbaan) en 22 procent (Buitenveldertbaan). Dat is opmerkelijk, want beide banen zijn geen voorkeursbanen.


Schiphol is met vijf banen ruim bedeeld; als je de Oostbaan meetelt, die vooral als achtervang dient, zijn het er zelfs zes. London Heathrow, een slag groter dan Schiphol, moet het met twee banen doen. De inzet van Schiphols banen wordt niet alleen bepaald door operationele en meteorologische factoren, er speelt nog een andere overweging: spreiding van de overlast. Door rekening te houden met de klachten van omwonenden, kan Schiphol de vijandschap temperen. Geluid als afval dat zoveel mogelijk wordt verspreid – het doet denken aan boeren die extra land pachten om hun gier uit te rijden.


Maar de verdeelstrategie loopt tegen haar grenzen: het aantal ‘ernstig gehinderden’ is de afgelopen tien jaar gegroeid van een kleine 100.000 naar ruim 160.000. Begin 2019 stapten de bewonersvertegenwoordigers daarom uit de Omgevingsraad Schiphol. Oud-staatssecretaris Pieter van Geel (CDA), door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I en W) aangesteld als onafhankelijk adviseur, constateerde vorige maand dat het traditionele poldermodel bij Schiphol is mislukt.


De afgelopen vijftien jaar gooide het Rijk de problemen over de schutting: Schiphol, regio en bewoners moesten er samen maar uitkomen hoe ze de pijn verdelen. Volgens Van Geel moet de overheid de leiding weer nemen: Rijk én regionaal bestuur moeten een ‘samenhangende gebiedsagenda’ opstellen, waarin ook opgaven als duurzaamheid en volkshuisvesting een plaats krijgen. Zo’n agenda zou een doorbraak zijn, want geluidsoverlast wordt tot nu toe als een lokaal probleem opgevat, terwijl het rechtstreeks raakt aan het functioneren van de hele Metropoolregio Amsterdam (MRA), die zich uitstrekt van Zandvoort tot Lelystad.


Waar valt nog te bouwen?

Nederland heeft een reputatie hoog te houden op het gebied van ruimtelijke ordening, maar uitgerekend in het zenuwcentrum van de Nederlandse economie hapert de planningsmachine. En dat begint ermee dat bedrijvigheid zich notoir lastig laat sturen. Wáár bedrijven zich vestigen, is voor een belangrijk deel een autonoom proces. In Amsterdam groeit de werkgelegenheid vooral aan de zuidkant. In 2000 was een op de drie arbeidsplaatsen daar te vinden, in 2019 was dat al bijna vier op de tien. Aan die kant staat echter maar een kwart van de woningen. Het gevolg laat zich raden: files.


Verkeerskundigen luidden de noodklok: om de metropoolregio bereikbaar te houden, zouden veel meer woningen aan de zuidkant van de stad moeten worden gebouwd. Toch gebeurt dat niet, blijkt uit een analyse van cijfers van RIGO Research en Advies. Slechts een kwart van de nieuwe woningen komt aan de zuidkant terecht, waardoor het gat met het aantal banen blijft groeien. Is de woningbouw het komende decennium nog min of meer gelijk verdeeld over de vier windrichtingen, na 2030 verplaatst het zwaartepunt van de nieuwbouw zich definitief naar de oostkant: bijna vier van elke tien woningen worden dan daar gebouwd.

Daan Zandbelt, tot vorige maand Rijksadviseur van de Fysieke Leefomgeving, liet onderzoek doen naar de kwart miljoen woningen die de Metropoolregio de komende twee decennia nodig heeft. Enorm veel keuze & ongelofelijk nabij heet zijn advies aan de ministers van Infrastructuur en Waterstaat en van Binnenlandse Zaken. Hij keert zich zowel tegen de plannen om op grote afstand van de stad te bouwen, in Almere bijvoorbeeld, als tegen de bouw van woningen aan de westkant van de stad. De plannen voor Havenstad zijn „wel binnenstedelijk, maar vallen buiten redelijke fietsafstand van de grootste banenconcentraties in Amsterdam”. Nabijheid is de kwintessens van zijn advies, dus kiest hij nadrukkelijk voor de zuidkant van de stad, in de ‘banaan’ die van Schiphol via de Zuidas naar de Bijlmer loopt.


Op de vraag of Schiphol daarvoor niet moet inbinden, houdt Zandbelt zich op de vlakte: „Er kan nu al veel, dus laten we daarmee beginnen.” Maar op langere termijn ziet hij wel de noodzaak om „Schiphol te reorganiseren vanuit de kracht van de zuidzijde van de regio”.


Waar Zandbelt uit tactische overwegingen nog omfloerst reageert, wond de onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage er eind juli in haar reactie op de Luchtvaartnota 2020-2050 geen doekjes om: er is onvoldoende oog voor de belangen van de stad. „De optimale ontwikkeling van de Metropoolregio Amsterdam moet worden afgewogen tegen de optimale ontwikkeling van de luchthaven.” Dat vraagt volgens de Commissie om meer dan „het aantal banen te benoemen dat in de regio van Schiphol afhankelijk is”.


Nog een stap verder gaat Zef Hemel, hoogleraar grootstedelijke vraagstukken aan de Universiteit van Amsterdam en hartstochtelijk pleitbezorger van de hoofdstad: „Schiphol gijzelt met zijn molenwieken de hele regio. Dat treft niet alleen Amsterdam, maar leidt tot kapitaalvernietiging voor de Randstad en de BV Nederland.”


Grillige grenzen van de regio

Toen Theo Baart en ik begonnen met ons onderzoek naar de stagnatie aan de zuidkant van Amsterdam, was er nog geen corona. Schiphol draaide als een tierelier en de gedachte dat je de luchthaven een strobreed in de weg zou kunnen leggen, leek absurd. Vandaar dat we de zuidwestflank aanvankelijk links lieten liggen.


We zijn geen ruimtelijke professionals, maar als fotograaf en schrijver volgen we wel al lang hoe deskundigen Nederland ordenen, en de dode hoeken en blinde vlekken die daarbij ontstaan. Niet vreemd dus dat we in eerste instantie werden getriggerd door de grillige grenzen van de regio, tijdens onze zoektocht naar woningbouwlocaties.


De Metropoolregio Amsterdam is een willekeurig samengesteld bestuurlijk vehikel: het verder weg gelegen Lelystad valt er wel onder, maar het aan Amsterdam grenzende Abcoude niet. Doordat de provincie Utrecht niet meedoet, zit aan de zuidzijde een groot gat. Zou dat de reden zijn dat Groot-Amsterdam zich niet in die richting ontwikkelt?


Dat we niet naar polders als Rondehoep en De Winkel hoefden te gaan kijken, was duidelijk: die zijn heilig, niemand wil de groene longen van de stad opofferen. In plaats daarvan richtten we ons op de spoorlijn Amsterdam-Utrecht. Want als je ergens kunt profiteren van de beschikbare infrastructuur, dan wel daar.


Aan het begin van de lijn, in Amsterdam-Zuidoost, voltrekt zich op dit moment een heuse boom: investeerders transformeren kantorengebied Amstel III in een woonwijk. Vlakbij Amsterdam UMC bouwde de Amerikaanse investeerder Greystar een complex van 1.500 appartementen. Maar bij Abcoude, dat nog geen twee kilometer verderop in de provincie Utrecht ligt, is het gedaan met de grootschalige woningbouw.


Van Abcoude tot Breukelen loopt een anderhalve kilometer brede strook tussen de viersporige railverbinding en de tienbaanssnelweg. Waarom hier niet een paar extra stations aanleggen, met woonwijken eraan vast?


We fantaseerden al over station Baambrugge, station Loenersloot en station Angstelkade, toen we ontdekten dat een jaar of tien geleden al is nagedacht over woningbouw rond Baambrugge. Het bleef bij een schetsje, vertelde een hoge Amsterdamse ambtenaar op voorwaarde van anonimiteit, dat schielijk in een la verdween: „Kijk in het telefoonboek van de dorpen daar en je ziet de reden: artsen, advocaten, BN’ers en andere mensen met geld. Tegen zo’n lobby zijn wij kansloos.”


Net toen we besloten onze zoektocht maar te staken, legde de coronacrisis het internationale vliegverkeer lam en werd de Aalsmeerbaan een parkeerplaats voor vliegtuigen. We keerden terug naar de zuidwestflank waar je ineens vogels kon horen fluiten.


Minder landingsbanen

Ideeën om de overlast van Schiphol aan te pakken zijn er al lang: leg de landingsbanen in zee en je krijgt op het land alle ruimte. Begin jaren nul richtten drie ministeries en de luchtvaarsector het programmabureau Flyland op. Met een budget van ruim 22 miljoen euro moest dat de mogelijkheden gaan verkennen, maar het onderzoek werd al in 2003 stopgezet wegens gebrek aan perspectief. Baggeraars deden in 2019 een poging tot reanimatie, maar ook de daarop volgende ‘quickscan’ van minister Cora van Nieuwenhuizen (VVD) liep op niets uit. De nieuwe Luchtvaartnota zet de deur weliswaar weer op een heel klein kiertje, maar de kansen lijken nihil.


Hoe zou je dan wel ruimte kunnen scheppen rond Schiphol? Moet je het niet veel bescheidener aanpakken, door enkele banen te sluiten? Een rondgang langs luchtvaardeskundigen levert nieuwsgierige reacties op – ‘interessante gedachte’, ‘spannende vraagstelling’ – maar met naam en vooral met bedrijfsnaam in de krant wil niemand zelfs maar pleiten voor een onderzoek daarnaar.

Even lijken we beet te hebben als een hooggeplaatste deskundige zegt dat hij, als hij minister was, zou willen weten of je gezien de trend naar kleinere vliegtuigen „niet uit zou kunnen met een veel kleinere capaciteit van de banen, nog helemaal afgezien van een andere lay-out”. Maar ook hij krabbelt bij nader inzien terug, de verwevenheid met het ‘luchtvaart-industrieel complex’, zoals columnist Menno Tamminga het in deze krant eens noemde, is groot.


Uit de openbare onderzoeken die er zijn, doemen een paar verrassende inzichten op. In de eerste plaats is er de onveiligheid van het huidige banenstelsel. Volgens de Onderzoeksraad voor Veiligheid is het huidige stelsel met kruisende banen te complex. Begin november zei voorzitter Jeroen Dijsselbloem na zijn vertrouwelijke briefing aan de Tweede Kamer: „Je moet opnieuw kijken naar de hele inrichting van de infrastructuur en afhandeling van vluchten. Het operationele concept van Schiphol werkt niet meer.”


Inzicht in geluidsoverlast biedt het onderzoek Verkenning effecten geluid en capaciteit bij aanpassing van het banenstelsel Schiphol van Aviation Consultants To70, dat in 2019 is opgesteld in opdracht van Schiphol zelf. Uitgangspunt is de verdere groei van de luchthaven, van het huidige plafond van 500.000 vliegbewegingen naar in eerste instantie 550.000 en op langere termijn naar 650.000. Om dat mogelijk te maken, is gekeken naar een tweede, parallelle Kaagbaan en een vierde noord-zuidbaan. Tegelijk met deze uitbreidingen zijn ook de effecten onderzocht van de sluiting van een of meer andere banen. En daar, bij variant 6PK-A, wordt het interessant.


In deze variant komt er één extra baan, namelijk de parallelle Kaagbaan, en wordt de Aalsmeerbaan buiten gebruik gesteld. De effecten op de leefbaarheid zouden groot zijn. Het aantal mensen op de zuidwestflank van de Metropoolregio dat ernstige geluidshinder ervaart, neemt met bijna de helft af. Én het hele gebied wordt vrijgespeeld voor woningbouw.


Maar, waarschuwt het onderzoek, dit „zal een negatief effect hebben op de operatie van Schiphol” omdat variant 6PK-A tijdens de pieken van het opstijgen bijna een kwart minder vliegtuigen kan verwerken. Dit verlies aan piekcapaciteit betekent niet dat er minder vliegtuigen kunnen worden afgehandeld, maar dat de overstapmogelijkheden onder druk komen te staan.


Pas als je dieper in het rapport duikt, blijkt de afname vertekend te zijn: ze is berekend ten opzichte van de huidige baancapaciteit, en niet ten opzichte van de 9 procent hogere capaciteit die To70 dankzij technologische ontwikkelingen sowieso verwacht. Boek je die efficiëntiewinst wel in, dan is het capaciteitsverlies bij de uitgaande piek nog maar 14 procent en bij de inkomende 6 procent.


De duivel van elk onderzoek zit in de aannames. Het is logisch dat To70 de staande bedrijfsvoering van Schiphol als uitgangspunt neemt, maar dat beïnvloedt wel de baancapaciteiten waarmee wordt gerekend. Een voorbeeld. De luchtverkeersleiding stelt een baan nu vanaf krachtige dwarswind (25 knopen) buiten gebruik. Niet omdat vliegtuigen dan niet in staat zijn te landen, de meeste zijn gecertificeerd tot harde wind (35 knopen). Wel omdat de gezagvoerders op internationale vluchten hun grote vliegtuigen nog maar eens per week zelf aan de grond zetten: bij harde wind durven ze niet meer te landen. Daar is nog winst te behalen.


De parallelle Kaagbaan, onderdeel van variant 6PK-A, is al lange tijd omstreden. De discussie over de baan is altijd gevoerd in het licht van de uitbreiding van Schiphol. Geen wonder dat de milieubeweging zich altijd een fel tegenstander toonde. Ook de meeste bewonerscomités keerden zich ertegen, al was het alleen al uit solidariteit met Oegstgeest en Katwijk, waar die baan voor meer overlast zou zorgen, en met het dorp Rijsenhout, dat in het verlengde van de extra baan ligt en zwaar zou worden getroffen.

Maar hoe zouden de standpunten luiden als de parallelle Kaagbaan wordt gekoppeld aan sluiting van de Aalsmeerbaan? Zo’n koppeling maakt de pijn voor Rijsenhout alvast kleiner: de nieuwe baan kan noordoostelijker komen te liggen, waardoor vliegtuigen vóór het dorp af kunnen buigen. Ook het feit dát een beslissing wordt genomen, zal helpen: de slagschaduw van de reservering blokkeert op dit moment alle plannen, ook die van het dorp zelf om te experimenteren met ‘geluidsadaptief bouwen’.


En wat als je nog een stap verder gaat en de parallelle Kaagbaan koppelt aan krimp van de luchthaven? Tot de coronacrisis was het gebruik van de woorden krimp en Schiphol in één zin voorbehouden aan dromers. De verwachtingen over het herstel van de luchtvaart lopen inmiddels uiteen van blijvende krimp tot snel herstel, maar de vanzelfsprekende groei heeft een knauw gekregen.


De klimaatproblemen die de luchtvaart veroorzaakt, blijken bovendien fors groter dan gedacht. De Europese Commissie stelde afgelopen november vast dat de CO2-uitstoot slechts het topje van de ijsberg vormt: waterdamp en stikstof verdrievoudigen de daadwerkelijke klimaatschade. Maar ook los van het klimaat is de groei van Schiphol minder vanzelfsprekend dan misschien lijkt, en dat komt door een structurele verandering van het internationale vliegverkeer.


Nog altijd is het hub-and-spokes-model leidend: grote vliegtuigen met 400 tot 600 passagiers verbinden hubs, vandaar vlieg je verder met kleinere vliegtuigen. Maar de laatste jaren worden deze grote vliegtuigen verdrongen door kleinere toestellen voor de lange afstand, zoals de Airbus A321 en de Boeing 737, die met 150 tot 200 passagiers point-to-point-verbindingen onderhouden en de hubs overslaan. Deze ontwikkeling knaagt aan de groei van Schiphol, bij uitstek een hub met veel overstappers. Moet Schiphol blijven inzetten op bulk, of is specialisatie op de lange termijn aantrekkelijker?


Zuidwestflank vrijspelen

Terug naar de zuidkant van Amsterdam. Adviesbureau Berenschot, door oud-staatssecretaris Van Geel ingeschakeld voor zijn advies over Schiphol, spreekt van „de noodzaak om luchtzijdige maatregelen (bijvoorbeeld aanvliegroutes) en landzijdige maatregelen (bijvoorbeeld woningbouw) te combineren”. Zo’n evenwichtige benadering, die ook door de Commissie voor de milieueffectrapportage wordt bepleit, vereist een nieuwe kijk.


Zo is het op basis van het onderzoek van Aviation Consultants To70 nu al goed denkbaar de zuidwestflank vrij te spelen door de Aalsmeerbaan te sluiten en een parallelle Kaagbaan aan te leggen. To70 onderzocht ook de gecombineerde sluiting van de Buitenveldert- en de Aalsmeerbaan. Dat kan alleen als er nóg een extra baan bijkomt: een vierde noord-zuidbaan in de ruimte die is uitgespaard tussen de Polder- en de Zwanenburgbaan.


Deze variant, de 7PK-AB, zorgt voor de grootste daling van de geluidshinder, maar hij creëert op het oog weinig extra ruimte voor woningen. Volgens de kaartjes van To70 blijven de Zuidas en de noordzijde van Amstelveen namelijk gekneveld door het vliegtuiglawaai. Ook hier geldt een belangrijke kanttekening: groei is het uitgangspunt van de studie. De onderzoekers durven niet te zeggen wat uit de modellen komt bij krimp.

Het is dan ook interessant de vraagstelling een keer om te draaien, en niet de groei van het luchtverkeer centraal te stellen, maar de noodzaak de zuidkant van de Metropoolregio Amsterdam vrij te spelen voor stedelijke ontwikkeling.


Het vastlopende woon-werkverkeer was het vertrekpunt van onze verkenning, maar de opgave gaat verder dan alleen de bouw van woningen. De Zuidas en het aanpalende bedrijventerrein Schinkel, waar straks de verlengde Noord/Zuidlijn naar Schiphol moet komen te liggen, worden op dit moment in hun ontwikkeling beknot door veiligheidsregels die de hoogte van gebouwen begrenzen. En in het gebied tussen Uithoorn, Aalsmeer en Amstelveen wacht 300 hectare oude kassen al jaren op herstructurering.


Dit verpauperde lege hart tussen de drie gemeentes biedt volop ruimte voor een compleet stedelijk centrum, een Zuidstad die zorgt dat het gebied op eigen benen komt te staan. Zo wordt Amsterdam minder monocentrisch, en dat is volgens Rijksadviseur Daan Zandbelt hard nodig.


Daarmee doemen heel andere vragen op: wat is er nodig is om de Zuidas tot wasdom te laten komen en een nieuwe Zuidstad te ontwikkelen? Wat te doen met de overlast die Schiphol altijd met zich mee zal blijven brengen: spreiden of concentreren? Wat betekent dat voor de luchtcorridors, waaraan nu sowieso wordt gesleuteld bij de herziening van het luchtruim in 2023? Welk banenstelsel past er bij zo’n metropool, en hoeveel vliegbewegingen kan zo’n luchthaven dan aan?


Wonen en vliegen zijn tegenstrijdige belangen. Het is aan de politiek om die af te wegen. Van Geel wijst er, gesteund door drie hoogleraren bestuurskunde, op dat Nederland de afgelopen dertien jaar ruime ervaring heeft opgedaan met de oplossing van zulke complexe puzzels, namelijk bij het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT).


De miljarden die het Rijk investeert in snelwegen en spoorlijnen, worden in het MIRT afgestemd met de regionale beslissingen over woonwijken, bedrijventerreinen en natuurgebieden. Op alle belangrijke knopen van Nederland beslissen Rijk en regio samen, alleen bij de luchthaven ligt dat anders. Het Rijk beslist over het vliegverkeer, de regio moet vervolgens maar met het luchthavenbedrijf onderhandelen over de ruimtelijke consequenties.


Net als weg en rail hoort een luchthaven tot de ‘gewone publieke infrastructuur’, stelt Van Geel, en het is de taak van Rijk en regio om de belangen van Schiphol en van Groot-Amsterdam in balans te brengen.