Europese Rekenkamer | Een Europees hogesnelheidsnet: geen realiteit, maar een ondoeltreffende ...

Download

Europese Rekenkamer - Een Europees hoges
Download • 12.70MB


Titel

Een Europees hogesnelheidsnet: geen realiteit, maar een ondoeltreffende lappendeken

Type

Resultatenverslag


Jaar van publicatie

2018

Samenvatting

I. Het hogesnelheidsspoor (HSR) is een comfortabele, veilige, flexibele en ecologisch duurzame vervoerswijze. Het komt het milieu ten goede en genereert sociaaleconomische voordelen die de beleidsdoelstellingen van de EU op het gebied van vervoer en cohesie kunnen ondersteunen. Sinds 2000 heeft de EU 23,7 miljard EUR aan cofinanciering verstrekt om investeringen in spoorweginfrastructuur voor hogesnelheidstreinen te ondersteunen.


II. Wij hebben een doelmatigheidscontrole verricht van de strategische langetermijnplanning van hogesnelheidslijnen in de EU, de kostenefficiëntie (waarbij we de constructiekosten, vertragingen, kostenoverschrijdingen en het gebruik van hogesnelheidslijnen die cofinanciering van de EU hebben ontvangen hebben beoordeeld) en de duurzaamheid en Europese meerwaarde van cofinanciering door de EU. Wij hebben onze controle verricht in zes lidstaten en hebben daarbij uitgaven geanalyseerd voor meer dan 5 000 km aan infrastructuur op tien hogesnelheidslijnen en vier grensovergangen, die ongeveer 50 % van de hogesnelheidslijnen in Europa beslaan.


III. Wij hebben vastgesteld dat het huidige langetermijnplan van de EU niet berust op een geloofwaardige analyse en waarschijnlijk niet worden verwezenlijkt en dat een gedegen strategische benadering voor de gehele EU ontbreekt. Hoewel de nationale hogesnelheidsspoornetten langer worden, zal het streefdoel van de Commissie van 2011 om het aantal kilometers hogesnelheidslijn tegen 2030 te verdrievoudigen niet worden bereikt: er is momenteel 9 000 km hogesnelheidslijn in gebruik, en in 2017 was ongeveer 1 700 km lijn in aanbouw. Tussen de start van de werkzaamheden en de ingebruikneming van nieuwe hogesnelheidslijnen ligt gemiddeld ongeveer 16 jaar.


IV. Er is geen Europees hogesnelheidsspoornet, en de Commissie beschikt niet over wettelijke instrumenten of besluitvormingsbevoegdheden om ervoor te zorgen dat de lidstaten snelle vorderingen maken bij de voltooiing van de in de TEN-V-verordening beschreven kernnetwerkcorridors. Daardoor bestaat er slechts een lappendeken van nationale hogesnelheidslijnen, die los van elkaar door de lidstaten worden gepland en aangelegd. Dat versnipperde systeem is opgezet zonder behoorlijke grensoverschrijdende coördinatie: de aanleg van hogesnelheidslijnen die nationale grenzen overschrijden is geen 9 nationale prioriteit, ook al zijn er internationale overeenkomsten getekend en zijn er in de TEN-V-verordening bepalingen opgenomen die voorschrijven dat er uiterlijk in 2030 kernnetwerkcorridors moeten zijn aangelegd. Dat betekent dat de cofinanciering door de EU van investeringen in spoorweginfrastructuur voor hogesnelheidstreinen een geringe Europese meerwaarde heeft.


V. De kwaliteit van de beoordeling van de werkelijke behoeften in de lidstaten is laag, en de alternatieve oplossing, het verbeteren van conventionele spoorwegen, wordt vaak onvoldoende in overweging genomen, hoewel die oplossing aanzienlijke besparingen kan opleveren. De beslissing om hogesnelheidslijnen aan te leggen is vaak gebaseerd op politieke overwegingen, en kosten-batenanalyses worden doorgaans niet gebruikt als instrument ter onderbouwing van kostenefficiënte besluitvorming.


VI. Spoorweginfrastructuur voor hogesnelheidstreinen is duur, en wordt ook steeds duurder: de lijnen die we hebben gecontroleerd, kosten gemiddeld 25 miljoen EUR per km (de duurdere tunnelprojecten buiten beschouwing gelaten). De kosten van dergelijke infrastructuur hadden veel lager kunnen zijn, zonder grote gevolgen voor de activiteiten. De reden is dat lijnen die geschikt zijn voor zeer hoge snelheden niet overal waar ze worden aangelegd, nodig zijn. In veel gevallen rijden treinen op lijnen die geschikt zijn voor zeer hoge snelheden met een veel lagere gemiddelde snelheid dan de lijn aankan. De kosten van een lijn nemen evenredig toe met de ontwerpsnelheid, en infrastructuur die zeer hoge snelheden aankan (300 km/h of meer) is bijzonder duur. Dergelijke hoge snelheden worden in de praktijk echter nooit gehaald: op de lijnen die werden gecontroleerd, rijden treinen gemiddeld met snelheden die maar ongeveer 45 % van de ontwerpsnelheid van de lijn bedragen, op slechts twee lijnen werd met een gemiddelde snelheid van meer dan 200 km/h gereden, en op geen enkele met meer dan 250 km/h. Het feit dat de gemiddelde snelheid zo ver onder de ontwerpsnelheid ligt, roept de vraag op of er wel sprake is van goed financieel beheer.


VII. We hebben eveneens een analyse gemaakt van de kosten per minuut die werd bespaard door de invoering van hogesnelheidslijnen. We stelden vast dat vier van de tien gecontroleerde lijnen meer dan honderd miljoen EUR per bespaarde minuut zullen kosten. Het hoogste bedrag werd vastgesteld voor de lijn tussen Stuttgart en München, die 10 369 miljoen EUR per bespaarde minuut zal kosten. Kostenoverschrijdingen, die gedekt worden door nationale begrotingen, en vertragingen zijn eerder de norm dan de uitzondering. De geaggregeerde kostenoverschrijdingen voor de lijnen en projecten die wij hebben gecontroleerd bedroegen 5,7 miljard EUR op projectniveau en 25,1 miljard EUR op lijnniveau (respectievelijk 44 % en 78 %). Ook waren er aanzienlijke vertragingen op projecten lijnniveau: acht van de dertig projecten die we hebben gecontroleerd hadden minstens één jaar vertraging opgelopen, en vijf lijnen (de helft van de gecontroleerde steekproef) meer dan tien jaar. Door voldoende aandacht te schenken aan bovenstaande aspecten zouden honderden miljoenen euro's kunnen worden bespaard en zou worden verzekerd dat de aangelegde lijnen goed worden benut.


VIII. Om inzicht te krijgen in de voordelen van hogesnelheidslijnen voor EU-burgers hebben we ook de reistijden van deur tot deur, de prijzen en het aantal verbindingen voor het hogesnelheidsspoor en zijn concurrenten (luchtvervoer, conventioneel spoorvervoer en wegvervoer) geanalyseerd en met elkaar vergeleken. We concludeerden dat de totale reistijd en het prijsniveau beide belangrijke succesfactoren zijn. Deze factoren zouden het in combinatie met een regelmatige dienstverlening mogelijk kunnen maken om het marktaandeel van het hogesnelheidsspoor te vergroten. De intermodale concurrentie is hard en heeft gevolgen voor de duurzaamheid van hogesnelheidslijnen: het hogesnelheidsspoor concurreert niet op gelijke voet met andere vervoerswijzen.


IX. Naar ons oordeel loopt de cofinanciering door de EU gevaar. Volgens een benchmark zou een hogesnelheidslijn idealiter negen miljoen passagiers per jaar moeten vervoeren om succesvol te zijn. Op drie van de zeven voltooide hogesnelheidslijnen die we hebben gecontroleerd, lag het aantal vervoerde passagiers echter veel lager. De infrastructuurkosten van die lijnen bedroegen 10,6 miljard EUR, waarvan de EU ongeveer 2,7 miljard EUR had verstrekt. Dat betekent dat er voor die lijnen een groot risico bestaat dat de cofinanciering van de EU ondoeltreffend wordt besteed. Uit onze beoordeling van het aantal mensen dat in het verzorgingsgebied van de gecontroleerde lijnen woont, blijkt dat 9 van de 14 gecontroleerde lijnen en grensoverschrijdende verbindingen onvoldoende potentiële passagiers hebben om succesvol te kunnen zijn. Daartoe behoren ook de drie 11 bovengenoemde lijnen, die een lager aantal passagiers vervoeren dan de benchmark van negen miljoen.


X. In 2010 hebben wij een verslag opgesteld waarin werd aangedrongen op het nemen van dringende maatregelen om alle technische, administratieve en andere belemmeringen voor de interoperabiliteit van het spoor weg te nemen. We hebben echter vastgesteld dat deze belemmeringen in 2018 nog steeds aanwezig zijn. In Frankrijk en Spanje is de markt voor passagiersvervoer per spoor niet open. In Italië en in beperkte mate ook in Oostenrijk is er concurrentie op het spoor; in die lidstaten waren de diensten frequenter en van hogere kwaliteit, terwijl de ticketprijzen lager waren. Geïntegreerde systemen voor kaartverkoop en meer aandacht voor het monitoren en standaardiseren van gegevens over de klanttevredenheid en stiptheid zouden de ervaring van de reizigers verder kunnen verbeteren.


XI. Om de cofinanciering van spoorweginfrastructuur voor hogesnelheidstreinen door de EU tijdens de volgende programmeringsperiode met succes te kunnen voortzetten, bevelen we aan dat de Commissie een aantal maatregelen neemt. Deze omvatten:


i) het uitwerken van een realistische langetermijnplanning en het maken van afspraken met de lidstaten over de essentiële, strategische trajecten die eerst moeten worden uitgevoerd, met nauwlettende monitoring en bevoegdheden om af te dwingen dat beloften om het kernnet voor hogesnelheidstreinen in de EU te voltooien, worden nagekomen;


ii) het koppelen van EU-cofinancieringssteun aan geoormerkte strategische prioritaire projecten, doeltreffende concurrentie op het spoor en de verwezenlijking van resultaten;


iii) het vereenvoudigen van grensoverschrijdende bouwwerkzaamheden wat betreft de aanbestedingsprocedures, het gebruik van “éénloketsystemen” voor de formaliteiten en het verwijderen van alle overige barrières;


iv) Maatregelen om het naadloos geïntegreerde hogesnelheidsspoorverkeer voor passagiers te verbeteren, zoals elektronische kaartverkoop, de vereenvoudiging van spoortoegangsrechten en de verbetering van de rapportage aan burgers over de stiptheid en klanttevredenheidsgegevens.


Bron: Europese Rekenkamer